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Decía J.K. Galbraith (1908 - 2006), que si la gente no hace un esfuerzo por comprender las decisiones de los gobernantes, entonces «abdica de todo poder y lo cede a aquellos que comprenden o fingen comprender o que creen que comprenden». Una apreciación para valorar, a propósito de la decisión de intervenir el mercado eléctrico mediante el obligado ajuste de costes, que altera la retribución de los agentes del mercado.
Intervenir los precios no es algo innovador. La ciencia económica identifica los «precios políticos», como los establecidos de forma artificial por la Administración con la finalidad de favorecer a productores y consumidores, o para estabilizar tendencias inflacionistas. A partir de la intervención gubernamental, la construcción del precio pierde su fisonomía económica, ya que en su formación se desvirtúan los conceptos de valor, utilidad, demanda, necesidad, etcétera, y se establece el precio por otras razones de carácter social o político. Sin embargo, los precios políticos no pueden subsistir sino impera la coacción, pues cuando falta esta, el mercado libre los anula, no pudiendo el vendedor mantener dos precios para la misma mercancía, ni el comprador beneficiarse de ellos más que por determinado tiempo; en definitiva, precios que no pueden perdurar en el tiempo, ante la libertad del mercado. El contexto actual, con unos precios elevados de la energía -concretamente de la electricidad producida con gas natural-, ha llevado al Estado a intervenir en el orden económico mucho más allá de la actividad reguladora, actuando directamente en el mecanismo de formación de los precios.
Una vez despejado el contorno, consideremos el fondo. Así, el Real Decreto-Ley 10/2022, dispone un mecanismo temporal, que limita el impacto que la escalada de precios del gas natural tiene en el mercado mayorista de electricidad, como consecuencia de su diseño marginalista. La necesidad de ajustar el gas, obedece a que en el mercado mayorista el precio de toda la electricidad es fijado por la última unidad de generación necesaria para abastecer la demanda en cada hora, siendo la obtenida con gas natural la tecnología marginalista más frecuente (ciclo combinado); por lo que el precio de la electricidad ha seguido la misma evolución de los precios del gas natural, observándose las mismas fluctuaciones y tensiones en ambos mercados. Dicho de otro modo, la intención es conseguir la reducción del precio al alza de la electricidad en el mercado mayorista, sin modificar las reglas del mercado eléctrico marginalista, ajustando el coste en el que incurren los generadores que utilizan combustibles fósiles, impidiendo, de este modo, que los elevados precios del ciclo combinado arrastre al resto de las tecnologías —nuclear, hidráulica, solar, eólica—. Al mismo tiempo, con la finalidad de influir en el precio, el Real Decreto Ley contiene medidas que estimulan la introducción de mayor liquidez en los mercados a plazo y de instrumentos de cobertura en las variaciones de los precios. El efecto reductor ayudará a contener el IPC, afectado por los costes energéticos.
La situación de España y Portugal, como islas energéticas, con una reducida capacidad de interconexión con el resto de Europa, así como con el mayor peso de las energías renovables en su producción eléctrica, ha propiciado defender un trato excepcional, lo que ha llevado a la Comisión Europea ha reconocer tal singularidad, examinando de manera urgente, implementar medidas temporales para España y Portugal. Sin duda alguna, una red eléctrica interconectada internacionalmente siempre es favorable, ya que a la vez que garantiza y estabiliza el suministro, permite la competencia aprovechando las diferencias de precios de los sistemas eléctricos interconectados. La red eléctrica en España está conectada con Portugal, Marruecos y Francia, pero sin alcanzar el ratio de conexión previsto con el resto de la UE -el ratio mide la capacidad de interconexión respecto de la capacidad total de generación instalada-, muy lejos del 10% recomendado por el Consejo Europeo para el año 2020 para España y Portugal, y muy inferior, si lo comparamos con el sistema eléctrico centroeuropeo conectado con los países nórdicos, con el de los países del este de Europa y con las islas británicas. De hecho, España es el único país de Europa continental por debajo del mínimo establecido por la UE, por lo que el precio de la electricidad no envía la señal adecuada para impulsar la inversión y la competencia, reconociendo que se requieren soluciones específicas, en virtud que una interconexión física suficiente, permite beneficiarse de los efectos positivos del mercado interior europeo, y más aún, para un sistema como el español, que genera cada vez más energía renovable. Hoy en día, solo el 4 % de la electricidad en los países ricos se comercializa a través de las fronteras, en comparación con el 24 % del gas mundial y el 46 % del petróleo. Por otra parte, el mayor peso de las renovables en España, con bajísimos gastos de explotación y dado que actualmente las centrales eléctricas alimentadas con gas siguen siendo necesarias para satisfacer la demanda, el precio del gas acaba marcando el precio mayorista de la electricidad, pese a que en España su peso es considerablemente menor que en el norte de Europa, lo que comporta un status diferente en comparación con el resto.
La Comisión se pronunció sobre todas las opciones posibles con el fin de limitar el efecto de contagio de los precios del gas en los precios de la electricidad, incluidos los límites temporales de precios. La Comisión presentó a los Estados miembros orientaciones o herramientas (toolbox), entre las que se incluye regular los precios en circunstancias excepcionales, así como discutibles medidas fiscales de escasa o nula efectividad sobre los precios finales. Al mismo tiempo, el informe de ACER (Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía), sobre el diseño del mercado mayorista de electricidad de la UE, de fecha 29 de abril de 2022, si bien no propone un cambio radical respecto del diseño marginalista del mercado, considera relevante la necesidad de introducir liquidez en los mercados a plazo y fomentar la proliferación de instrumentos de cobertura en el mercado.
Descartada la fijación del precio de la electricidad y de actuar sobre la fiscalidad —el consumo del gas para producir electricidad está exento de impuesto especial sobre hidrocarburos—, y desechada, además, la posibilidad de financiar los recargos incluidos en la factura eléctrica -como por ejemplo, el destinado a financiar las energías renovables, con ingresos públicos presupuestarios distintos de las facturas de electricidad-, el instrumento elegido es limitar el precio del gas utilizado en la generación de electricidad por medio de un mecanismo de ajuste de los costes en las instalaciones de ciclo combinado de gas natural, por una cuantía proporcional al mayor coste de aprovisionamiento del combustible fósil, con excepción de las instalaciones que nominen la ejecución de contratos bilaterales con entrega física, además de la energía asociada a instrumentos de cobertura a plazo firmados con anterioridad al 26 de abril de 2022 . La cuantía del ajuste viene dada por la diferencia entre «un precio de referencia» del gas, y «el precio efectivo del mercado spot» de gas natural diario, generando una obligación de pago o un derecho de cobro, que será distribuida por el operador del mercado entre todas las unidades de adquisición de los agentes del mercado. En definitiva, un sistema de «recuperación de costes», sin naturaleza de subvención o incentivo (ayuda de estado), por lo que, en principio, no afecta a la competitividad ni al funcionamiento del mercado marginalista.
Ahora bien, rebajar artificialmente el coste del gas tiene sus efectos. Sabemos que el precio diario de la electricidad responde a las oscilaciones de la demanda, siendo el precio en las horas de máxima actividad el marginal ofertado por el generador de ciclo combinado que está supeditado al precio del gas natural, ahora disminuido por el ajuste propuesto. Esto lleva a que los titulares de las tecnologías inframarginales —nuclear y una parte de las renovables, sobre todo la hidroeléctrica— a pesar de sus bajísimos costes de producción, verán reducidos sus beneficios, puesto que la única electricidad que los consumidores pagarán a coste de gas, será la producida con las centrales de gas. Dicho de otro modo, la electricidad se venderá al precio menor ajustado de los ciclos combinados, produciendo un efecto inmediato en los consumidores acogidos la tarifa regulada PVPC (precio voluntario para el pequeño consumidor), y, en menor medida, al resto de los consumidores que cuentan con una tarifa del mercado libre, que no lograrán ninguna mejora de precios, por lo menos en el corto plazo, aunque con independencia de su status, con toda seguridad, los consumidores pagarán una cantidad más alta por la electricidad generada con otras tecnologías.
Otro asunto, una vez aplicado el mecanismo de ajuste, el tope al gas impulsará los flujos de electricidad al exterior (Francia o Marruecos), a un precio subvencionado por los consumidores españoles, lo que puede llegar a provocar, por ser contrario a los principios de la UE, denuncias por distorsión de mercado. La interconexión entre países genera «rentas de congestión», —repartidas a partes iguales entre el sistema eléctrico español y francés— y subastas de capacidad, lo que exige una neutralidad en las transacciones una vez aplicadas las medidas correctoras. El uso de las rentas de congestión adicionales que afloren en la interconexión entre España y Francia, serán empleadas en su totalidad por el operador del mercado para minorar el coste total del ajuste, lo que conllevará, en definitiva, a las frecuentes disconformidades en cómputos, prorrateos, liquidaciones, asignaciones, incidencias, descuadres, etcétera. Por último, señalar que la UE, según parece, condiciona la aceptación del mecanismo de ajuste a que España modifique la metodología de cálculo del precio voluntario para el pequeño consumidor – un mandato de la UE-, introduciendo una referencia a los precios de los mercados a plazo, basada en una cesta de productos, lo que comporta la reducción de la volatilidad del precio voluntario.
En definitiva, nadie puede asegurar que el precio de la electricidad vaya a bajar en una cantidad seductora -basta observar lo ocurrido con las gasolinas-. El problema no es hoy -que también-, sino ¿qué pasará cuando el “precio político” se evapore y regrese el mercado?
Eduardo Espejo Iglesias
Fide Tax & Legal
