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El continuo aumento del consumo, la concentración de la producción y las disminuciones de reservas contribuyen al riesgo en el abastecimiento de productos petrolíferos. Con el propósito de evitar o cuanto menos minimizar las dificultades, la Directiva 2009/119/CE del Consejo, de 14 de septiembre de 2009, obliga a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas, exigiendo a los sujetos del mercado garantizar el suministro. El artículo 50 de la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos, señala que la cantidad mínima de existencias de seguridad se fija en 92 días de las ventas o consumos del año anterior. De estos días, la Corporación de Reservas Estratégicas (CORES) mantiene 42 (denominadas existencias o stocks estratégicos) mientras que la industria – los sujetos obligados- mantiene los 50 restantes (reservas de la industria).
Los sujetos obligados a mantener existencias mínimas de seguridad son los operadores al por mayor, las empresas distribuidoras al por menor (por la parte no suministrada por operadores al por mayor) y los consumidores (por la parte no suministrada por los operadores al por mayor). Sin embargo, no es obligatorio que tales existencias se localicen en territorio español, la ley 34/1998 prevé la posibilidad de constituir existencias mínimas de seguridad situadas en el territorio de otro Estado miembro comprendidas en el marco de los acuerdos intergubernamentales para la imputación recíproca de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad.
La normativa española y europea en materia de seguridad energética exige que las existencias mínimas de seguridad no solo estén físicamente almacenadas, sino que además sean jurídicamente disponibles en todo momento para su utilización inmediata. Esta exigencia, recogida en el Real Decreto 1716/2004 y en la Directiva 2009/119/CE, implica que cualquier volumen de producto afecto a la obligación debe estar libre de obstáculos contractuales, financieros o logísticos que impidan su movilización inmediata en caso de liberación por parte del Estado. Un producto con restricciones impuestas por el consignatario o el proveedor no sirve como estratégico porque no está jurídicamente disponible, no tiene poder de disposición garantizado, rompe la trazabilidad jurídica y vulnera el principio de disponibilidad irrevocable.
¿Qué ocurre cuando el Gobierno reduce los días de existencias obligatorias?
En el marco de una acción coordinada de la Agencia Internacional de la Energía, el Gobierno aprobó el 20 de junio de 2022 la que, hasta la fecha, constituye la última reducción de la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad de productos petrolíferos. Con esta medida, el nivel exigido descendió temporalmente hasta los 86,4 días, frente a los 92 habituales. Dado que esta disminución se computa en las existencias mantenidas por el sujeto obligado, hasta que no se revirtió esta medida, CORES mantuvo 42 días de la obligación y los sujetos obligados, 44,4 días.
Una decisión de este tipo tiene efectos inmediatos sobre el mercado. Cuando el Gobierno decide modificar esa obligación —por ejemplo, reduciendo los días exigidos de 92 a 85— se produce un efecto inmediato. La diferencia entre ambas cifras, en este caso siete días, significa que una cantidad de producto equivalente a ese número de días deja de estar inmovilizada y pasa a ser producto disponible para el consumo. Es decir, ese volumen, que hasta el momento estaba reservado exclusivamente para garantizar la seguridad del sistema, se libera y puede consumirse en el mercado. Este punto es fundamental: la seguridad de suministro no se basa en que el producto exista físicamente en un tanque, sino en que pueda utilizarse cuando el sistema lo necesita. La clave es la disponibilidad, no la propiedad. El Estado no reclama ese producto para sí; lo que exige es que esté accesible para el consumo en caso de emergencia.
Por eso, cuando se reduce el número de días de obligación, el producto liberado debe poder salir al consumo sin restricciones. Si un operador, por cualquier motivo —limitaciones contractuales, problemas logísticos, acuerdos de almacenamiento, embargos, averías o cualquier otra restricción— no puede poner en consumo el producto correspondiente a esos ocho días liberados, se rompe el principio esencial del sistema. Aunque el producto esté físicamente almacenado, ya no cumple la función de seguridad, porque no puede transformarse en suministro real. En la práctica, esto significa que el operador queda en una situación de incumplimiento funcional: no está garantizando la disponibilidad que exige la normativa. Esa es la razón por la cual la Directiva 2009/119/CE del Consejo de 14 de septiembre de 2009, por la que se obliga a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo o productos petrolíferos, en su artículo 5.1 obliga a tomar medidas para evitar todo obstáculo e impedimento que pueda dificultar la disponibilidad de las reservas de emergencia. En definitiva, la misión de seguridad no consiste en acumular producto, sino en asegurar que ese producto puede llegar al consumidor cuando sea necesario. Si no puede movilizarse, deja de ser útil para la finalidad para la que fue exigido.
Por tanto, una reducción de días no es un simple ajuste contable. Es una prueba de que las existencias obligatorias deben ser plenamente accesibles, tanto cuando se incrementan como cuando se liberan. Si un operador no puede poner en circulación el producto, el sistema pierde eficacia y la seguridad de suministro queda comprometida. En resumen, la seguridad energética no se garantiza con tanques llenos, sino con producto disponible.
¿Que ocurre cuando el titular del depósito fiscal retiene el producto?
El titular del depósito fiscal puede retener el producto declarado como existencias de seguridad por causas muy diferentes, por ejemplo, por impago de las tarifas de almacenamiento, por deudas pendientes, o porque se incumplan las condiciones del contrato. También puede retener por la falta de avales, por incoherencias en la documentación, movimientos sospechosos, riesgo de impago del IVA, operaciones no justificadas, y un largo etcétera. Desde ese momento, es decir, desde el momento en que el titular del depósito retiene el producto afecto a la obligación de existencias mínimas de seguridad, ese producto pierde la condición de existencia mínima de seguridad y CORES debe excluirla del cómputo.
¿Se pueden embargar las existencias mínimas de seguridad?
No es lo mismo embargar que retener, aunque suelen confundirse. El Código Civil y la normativa aplicable al contrato de almacenamiento reconocen al depositario la facultad de retener los bienes que custodia hasta que se le abone lo que se le adeuda por su servicio. Muy diferente es el embargo, una medida de carácter judicial o administrativo destinada a asegurar el cobro de una deuda. Solo puede ordenarlo un juez o una autoridad competente, y su efecto inmediato es limitar la disposición del bien afectado.
La Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos establece que las existencias mínimas de seguridad están sometidas por ley a un destino obligatorio para garantizar un interés general, y por tanto se consideran que están afecto a un servicio público, lo que implica que no son bienes de libre disposición y, por tanto, no pueden ser embargadas. Por lo tanto, la razón es doble. Por un lado, la ley las declara bienes afectos a un fin público, lo que las sitúa fuera del alcance de cualquier acción ejecutiva privada. Por otro, aunque se encuentren físicamente en manos de las empresas obligadas, no son bienes de libre disposición: su uso, gestión y disponibilidad están estrictamente regulados y supervisados por el Estado. En consecuencia, quedan excluidas del patrimonio embargable del deudor.
Eduardo Espejo Iglesias
FIDE Tax & Legal
