La imprecisión del procedimiento de revocación del CAE en el RIIEE

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El apartado 8 del artículo 40 del RIIEE se refiere a las condiciones que debe trasgredir el sujeto obligado para originar un expediente de revocación.




La Administración está legitimada por razones de interés público para iniciar un expediente de revocación de la autorización de un establecimiento -depósito fiscal, fábrica, almacén fiscal- cuando se den ciertas circunstancias[1]. El apartado 8 del artículo 40 del RIIEE, en una redacción muy poco afortunada, señala que el “incumplimiento de las normas, limitaciones y condiciones establecidas en la Ley y el Reglamento” y, en su caso, de las establecidas en el acuerdo de autorización, y en particular la insuficiencia de garantía, "dará lugar a la revocación de la autorización concedida”. No  se trata de un precepto sancionador sobre una conducta infractora, sino más bien una respuesta administrativa ante la pérdida de confianza de la autorización previamente concedida[2].

Ciertamente, no cabe el ejercicio de la potestad revocadora sin que previamente una norma habilite los supuestos en que pueda producirse, limitándose la Administración únicamente a constatar los supuestos definidos en la norma. No obstante, no deja de sorprender que, siendo una medida dirigida principalmente a paralizar la actividad empresarial del sujeto obligado, su disposición no esté atribuida al legislador, sino al texto reglamentario. Lo cierto es que la LIIEE no contempla esta eventualidad, pues la potestad revocadora deriva tan solo de un precepto reglamentario que “ordena” iniciar un expediente de revocación cuando se produzcan unas situaciones muy concretas. Nada se objetaría si la LIIEE habilitara la Administración para revocar la autorización por haber incumplido su titular las condiciones desarrolladas en el Reglamento.

El apartado 8 del artículo 40 del RIIEE se refiere a las condiciones que debe trasgredir el sujeto obligado para originar un expediente de revocación: 1) el incumplimiento de la norma, 2) el incumplimiento de las limitaciones y condiciones establecidas en la Ley y el Reglamento y 3) el quebrantamiento de las condiciones establecidas en la autorización que en su día otorgó la Oficina Gestora de los Impuestos Especiales, en especial la falta de garantía.

Nos hallamos ante una previsión normativa tipificada por criterios objetivos, siendo la labor de la Administración comprobar únicamente que se han dado los hechos que dan lugar a la revocación, si bien la apreciación de tales hechos, en mayor o menor medida, siempre será el resultado de la apreciación del instructor. Veamos cada uno de ellos:

1.El incumplimiento de la norma

En este caso, la decisión de dejar sin efecto la autorización vendrá motivada por un comportamiento previo e irregular del titular del establecimiento que, ante la inobservancia de la norma, desencadena la decisión administrativa. El RIIEE se expresa en términos genéricos, pues el texto normativo no llega a acotar la expresión “incumplimiento”. Por su carácter abstracto, el artículo 40 del RIIEE genera imprecisión, pues cualquier infracción tributaria, por insignificante que ésta sea, siempre encarnará un incumplimiento. Dicho de otro modo, a menor precisión, mayor discrecionalidad, lo que permite a la Administración, de entre todas y cada una de las circunstancias que representan el “incumplimiento de las normas “, elegir a su voluntad.

Con el literal del artículo 40 bastará que la Administración invoque cualquier incumplimiento -ni tan siquiera será necesario acreditarlo- para acomodar el acto revocatorio, pues igualmente será un “incumplimiento de la norma” asentar una operación anormalmente como dejar de ingresar el impuesto. Así pues, cualquier incumplimiento “dará lugar a la revocación de la autorización concedida”, sin que exista la posibilidad de graduar el hecho no observado, ni tan siquiera elegir una opción, como sucedería con un precepto que se expresase en términos tales como la “Administración podrá revocar…”. Con la literalidad del precepto, la comisión de las infracciones descritas en el artículo 19 de la LIIEE, o las regularizaciones propuestas por la inspección, en definitiva, cualquier anomalía detectada por los servicios de Inspección e Intervención, exigirá a la Administración revocar la autorización concedida, cosa que en la práctica no sucede.

2. Incumplimiento de las limitaciones y de las condiciones establecidas en la Ley y el Reglamento

Una vez más, advertimos que el literal del “incumplimiento de las limitaciones y condiciones fijadas en la Ley y el Reglamento” se muestra como un fundamento expresado en términos genéricos e indeterminados que conllevará necesariamente a su valoración y ésta dependerá de la voluntad de la Administración, pues estamos ante una normativa farragosa y cambiante que hace fácil encontrar quebrantamientos en cualquier empresa a poco que un inspector se lo proponga.

Es frecuente la reiteración en el texto reglamentario y el artículo 40 del RIIEE es buen ejemplo de ello, pues el incumplimiento de una “limitación o condición” significa de igual modo el “incumplimiento de la norma”. No obstante, la redundancia reglamentaria induce a pensar que contravenir las “limitaciones y condiciones” se considera como algo diferente al “incumplimiento” de la norma, lo que evidencia en la práctica el carácter sancionador de la potestad revocadora. La LIIEE, determina expresamente que ciertas cuestiones, como autorizaciones, exenciones, bonificaciones, suspensiones y devoluciones, quedan condicionadas al cumplimiento de los requisitos reglamentarios, de tal forma que, su inobservancia conllevará indiscutiblemente no beneficiarse del régimen fiscal de que se trate, pero también, según los términos del artículo 40 del RIIEE, “dará lugar a la revocación de la autorización concedida”. Del mismo modo, la LIIEE crea limitaciones, como, por ejemplo, las prohibiciones y limitaciones de uso de los combustibles y carburantes contempladas en el artículo 54 de la LIIEE que limita el consumo de ciertos productos objeto del impuesto, precisando el empleo que se le puede dar a cada uno de ellos, como el gasóleo o el queroseno a tipo reducido.

3. El quebrantamiento de las condiciones establecidas en la autorización

En el acuerdo de autorización, la oficina gestora -según el apartado 3 del artículo 43 del RIIEE- podrá establecer las limitaciones y condiciones particulares de funcionamiento que considere oportunas para cada establecimiento. Es un precepto por el cual se confiere a la oficina gestora la potestad para instaurar cuantas limitaciones y condiciones estimen conveniente a los interesados, infringiendo en cierto modo el principio de legalidad. Distinguimos dos tipos de condiciones y limitaciones: 1) las de carácter general y 2) las particulares de cada autorización.

Con carácter general, la autorización emitida por la oficina gestora está subordinada a los términos y condiciones tipificadas en el RIIEE. No estamos ante una declaración formal, sino condicional, esto es que se autoriza al interesado a realizar la actividad solicitada mientras cumpla las condiciones y limitaciones expresadas en el escrito del acuerdo, tales como el volumen mínimo de producto, la llevanza de un sistema contable o la prestación de una garantía. La inobservancia de cualquiera de ellas, especialmente la falta de garantía obligará a la Administración a iniciar el expediente de revocación del CAE del establecimiento. Por su parte, las condiciones particulares, son las expresadas en el acuerdo de autorización que no están tipificadas en el RIIEE, como por ejemplo la fijación del volumen máximo de producto, restricciones con respecto a la clase y epígrafe del producto, incluso la fecha de caducidad. Son limitaciones impuestas por cada oficina gestora. El incumplimiento de una limitación de este tipo muy difícilmente podrá ser causa de revocación.

No obstante, a la vista de las anteriores consideraciones, la indeterminación del artículo 40 del RIIEE permite en última instancia al órgano administrativo disponer de aquello que es o no, conforme a derecho, permitiéndole la opción entre varias formas de comportamiento posible, configurándose como una norma revocadora “en blanco” que conllevará  en ocasiones a que un mismo hecho se aprecie de forma distinta según sea el juicio de los servicios de inspección que es quien propone el inicio del expediente de revocación.

Por lo demás, advertir que un expediente de revocación requiere que se motive de forma muy precisa las causas que lo originan. No bastará que la Administración alce una carga, será necesario justificar los hechos aportando las razones justificativas de su decisión, esto es que cumpla con la inexcusable obligación de la motivación, sin olvidar que la potestad administrativa está sujeta al principio de legalidad propio de nuestro Estado de Derecho, y que solo puede ser ejercida en la persecución del interés general, que “en ningún caso puede confundirse con el interés de la Administración o con la mera conveniencia administrativa”[3].

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[1] Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 31 Mar. 2004, rec. 7617/2000

[2] TSJ de la Comunidad Valenciana, Fecha: 22/11/2017 Recurso: 151/2014 Resolución: 1490/2017Sala de lo contencioso-administrativo (sección tercera) procedimiento ordinario 151/2014 Para poder aplicar el precepto que faculta para revocar la autorización dada a la demandante, cuyo contenido será analizado con posterioridad, es irrelevante que exista o no un riesgo fiscal a los efectos que pretende la mercantil recurrente. Para poder aplicar el citado precepto, tampoco es necesario que existan infracciones tributarias precedentes ni sanciones. Asimismo, el TEAR tampoco tiene necesidad de analizar la pretendida vulneración del principio de proporcionalidad en la aplicación de sistema tributario, teniendo en cuenta que no nos encontramos ante una infracción tributaria. Para poder aplicar el artículo 40.8 citado, no es necesario que existan requerimientos previos en materia de control de contabilidad, ni haber seguido procedimientos sancionadores, ni procedimientos de apremio. Tampoco cabe exigir que la Administración acuda a opciones menos gravosas para la empresa que permita la continuación de su actividad. Nada de esto dice el artículo 40.8 cuyo estudio se abordará a continuación

[3] STS, Sec. 5ª, 27-05-11, RC 2182/2007