EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR DE PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA ES INCONSTITUCIONAL?
El artículo 1 de la Ley 15/2012, de medidas fiscales sobre la sostenibilidad energética introdujo el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica, de carácter directo, naturaleza real y devengo periódico (anual), que grava a las personas físicas y jurídicas, así como a las entidades a las que alude el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, que produzcan e incorporen energía eléctrica al sistema, siendo la base imponible el importe total que tales contribuyentes perciban por esa energía producida e incorporada, a los que se grava con un tipo fijo.
El citado impuesto ha sido objeto de cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Supremo al Tribunal Constitucional en los autos de 16 de junio de 2016 (rec.2554/2014 y 2955/2014; ponente: Joaquín Huelin Martínez de Velasco) al tener dudas acerca de la constitucionalidad del impuesto, ya que, «necesita saber si los preceptos de la Ley 15/2012 que disciplinan el IVPEE, de los que la orden ministerial impugnada es desarrollo y ejecución, son contrarios o no a la Constitución».
En relación al fondo del asunto, el Tribunal Supremo señala las «serias dudas sobre la finalidad medioambiental del IVPEE». A pesar de que el preámbulo de la Ley 15/2012 indica que «Este impuesto gravará la capacidad económica de los productores de energía eléctrica cuyas instalaciones originan importantes inversiones en las redes de transporte y distribución de energía eléctrica para poder evacuar la energía que vierten a las mismas, y comportan, por sí o como resultas de la propia existencia y desarrollo de las tales redes, indudables efectos medioambientales, así como la generación de muy relevantes costes necesarios para el mantenimiento de la garantía de suministro», el Tribunal Supremo señala la ausencia de la finalidad específica proclamada, al afirmar que «cuando se analiza la estructura del tributo se comprueba que […] ninguno de sus elementos configuradores se pone al servicio de tal objetivo».
Para sustentar tal afirmación, el Tribunal Supremo subraya la ausencia de supuestos de exención total o parcial y bonificaciones de beneficio fiscal para aquellos productores cuyo uso de las redes de transporte y distribución resulte mínima o muy reducida, así como que la base imponible «no contenga ninguna variable con incidencia medioambiental: viene constituida, sin más, por el valor económico […] de esa producción e incorporación», así como que «el tipo de gravamen sea único (7 %)».
Por lo que refiere a la constitucionalidad del impuesto, el Tribunal Supremo aprecia una posible vulneración del principio de capacidad económico recogido en el artículo 31.1 de la CE, por entender que dicho impuesto grava un hecho imponible «idéntico o prácticamente igual» que el impuesto sobre actividades económicas (IAE). Así, «A juicio de este Tribunal Supremo, hay razones para concluir, no sólo que ambos impuestos recaen sobre igual manifestación de riqueza de los sujetos pasivos contribuyentes, sino que en realidad pueden estar gravando el mismo hecho imponible».
Tal y como señala el Tribunal Supremo, «El IAE somete a tributación el mero ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas [artículo 78.1 del texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo)] por los sujetos pasivos, que son las personas físicas o jurídicas que las realizan (artículo 83). La cuota tributaria se determina en función de las tarifas aprobadas por el Gobierno, en las que se fijan las cuotas mínimas, atendiendo siempre al beneficio medio presunto de la actividad gravada (artículos 84 y 85). Pues bien, tratándose de la producción, el transporte y la distribución de energía eléctrica, el epígrafe 151 de las tarifas aprobadas por el Real Decreto legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre (BOE de 29 de septiembre), determina la cuota acudiendo a los kilovatios de potencia en generadores y contratada, fijando una cantidad fija por cada kilovatio». Pues bien, en el IAE la cuota tributaria de las actividades de producción, transporte y distribución se determina en función de los kilovatios de potencia de los generadores (o la contratada en el caso del transporte y distribución), fijando una cantidad mínima para cada kilovatio, de tal manera que, al igual que en el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica, la carga tributaria viene determinada de acuerdo a los rendimientos que obtiene el sujeto pasivo por el ejercicio la actividad de producción, transporte y distribución de energía eléctrica.
Por otro lado, el objetivo principal del IVPEE es la internalización de los costes medioambientales derivados de la producción de la energía eléctrica. Así, grava a los productores de energía eléctrica cuyas instalaciones originan importantes inversiones en las redes de transporte y distribución de energía eléctrica y que comportan indudables efectos medioambientales. Esta finalidad extrafiscal se desprende de la lectura del Préambulo de la Ley 15/2012.
Por tanto, la falta de concurrencia de la finalidad extrafiscal anteriormente mencionada, que justifica la existencia del impuesto, nos conduce a afirmar que la dualidad impositiva sobre la misma manifestación de capacidad económica constituye una vulneración del principio constitucional de capacidad económica que debe informar el ordenamiento tributario, ya que se duplica de forma arbitraria a través de la introducción de un impuesto con fines puramente recaudatorios los gravámenes ya existentes a la actividad de producción, transporte y distribución de energía eléctrica.
En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, señalando que «la circunstancia de que el IVPEE someta a tributación la misma capacidad económica por la que los productores de energía eléctrica abonan el IAE, sin responder nítidamente además a la otra finalidad extrafiscal que teóricamente lo justifica, la medioambiental, no incida sobre dicho principio contributivo, sin cuyo respeto no cabe hablar de tributos constitucionalmente admisibles».
Jordi Porcel Gomila
Departamento Jurídico
FIDE Asesores Legales y Tributarios
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