Así, el artículo 11 de la ley contempla que para ciertos flujos de residuos los costes relativos a su gestión tendrán que ser sufragados, parcial o totalmente por los productores.
El impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables debe observarse desde el contexto legal que lo envuelve, en particular respecto al conjunto de normas destinadas a proteger el medio ambiente y la salud humana, mediante la prevención o la reducción de la generación de residuos, de los impactos negativos y de la mejora de la eficiencia. Una de estas medidas es la obligación de reciclar, lo que representa que en el futuro más próximo el plástico reciclado será el componente mayoritario de los envases no reutilizables, disminuyendo de este modo la carga del gravamen para tales productos. Pero el progresivo consumo de plástico reciclado igualmente comportará la progresiva necesidad de financiar su abastecimiento —incremento de la recogida, procesos, manipulaciones, transporte, etcétera—, financiación a la que el impuesto especial sobre los envases, al recaer exclusivamente sobre el contenido de plástico no reciclado, no va a contribuir. Efectivamente, la magnitud de la recaudación por el impuesto es inversamente proporcional al consumo de plástico reciclado; o, dicho de otro modo, a mayor consumo de plástico reciclado, menor será la recaudación, al punto que se cumple con el dicho que el mejor impuesto ambiental es el que no se recauda.
Sin embargo, la transformación a una «sociedad de reciclado» comporta cubrir los costes asociados al mismo[1]. Son los costes vinculados a la recogida de los residuos, selección y tratamiento, las campañas de sensibilización a la ciudadanía y los gastos de control y seguimiento, costes que, por otro lado, no están cubiertos por las tasas de recogida de las entidades locales[2], que no incluyen la recogida selectiva de los envases domésticos y su posterior selección y reciclado para transformarse en nuevas materias primas[3].
La Directiva 2019/904, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, contempla que todos los Estados miembros, de conformidad con el principio «quien contamina paga», deben introducir «regímenes de responsabilidad ampliada del productor», para sufragar el extracoste que la recogida selectiva de envases implica para las Entidades Locales, lo que incluye gastos de gestión y de limpieza de la basura dispersa, así como los costes de concienciación para prevenir y reducir los vertidos. En otras palabras, las empresas deben responder del impacto ambiental que generen sus productos; por lo tanto, cuando introduzcan en el mercado envases, deberán responsabilizarse de organizar y financiar la gestión de los residuos[4] de dichos envases, lo que incluye, entre otras, las operaciones de reciclado. En su artículo 3, la mencionada Directiva define el «régimen de responsabilidad ampliada del productor», como el conjunto de medidas adoptadas por los Estados miembros para garantizar que los productores de productos[5] asuman la responsabilidad financiera, o financiera y organizativa, de la gestión de la fase de residuo del ciclo de vida de un producto. De este modo, la Directiva dispone que los Estados miembros cuidarán que los productores de productos sufraguen los costes, con arreglo a lo dispuesto en materia de responsabilidad ampliada del productor en las Directivas 2008/98/CE[6] y 94/62/CE[7].
Sistema colectivo de Responsabilidad Ampliada del Productor (SCRAP)
La mencionada Directiva 2019/904 se traspone al ordenamiento interno por la Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados para una economía circular, dedicando su título IV a la «Responsabilidad ampliada del productor del producto», que se materializa por medio de la creación de «sistemas integrados de gestión (SIG)». El artículo 37 dispone que, con la finalidad de promover la prevención y de mejorar la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos, los productores de productos podrán ver ampliada su responsabilidad y ser obligados, entre otras cuestiones, a asumir la gestión de los residuos, incluidos aquellos abandonados en el medio ambiente y la responsabilidad financiera de estas actividades que podrá ser sufragada parcial o totalmente por el productor del producto y, en su caso, los distribuidores podrán compartir dichos costes, y podrá modularse de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 43.1.b).
Dichos sistemas integrados de gestión -que pueden constituirse de manera individual o de forma colectiva (SCRAP)-, están gestionados por entidades sin ánimo de lucro que pueden adoptar diferentes formas jurídicas, como la de asociación, sociedad anónima, etcétera, y las empresas que deciden cumplir sus obligaciones a través de ellos deben colaborar en su financiación[8]. Así, el artículo 11 de la ley, contempla que para ciertos flujos de residuos los costes relativos a su gestión tendrán que ser sufragados, parcial o totalmente por los productores. A su vez, el artículo 60 de la ley, contempla los regímenes de «responsabilidad ampliada del productor» para los productos de plástico de un solo uso que se enumeran en el la parte F del anexo IV de la ley[9], destinados a sufragar los costes de las medidas de concienciación, limpieza, transporte, tratamiento y recogida de datos e información.
Así pues, a partir del uso de los envases de plástico no reutilizables, nacen tres obligaciones de pago de naturaleza muy diferente:1) la tasa de basuras, que recaudan los municipios por la prestación del servicio de recogida y que ingresan los ciudadanos; 2) el impuesto especial de envases de plástico no reutilizable, que grava el consumo del envase y que se traslada en el precio a los consumidores; y 3) la denominada tasa del punto verde[10] pagada por los introductores de los envases no reutilizables, si bien realmente no es un tributo, sino el pago a la SCRAP – ECOEMBES, sistema colectivo de Responsabilidad Ampliada del Productor-, por la prestación de servicio de reciclaje, destinado a asegurar que los residuos de envase tengan la gestión adecuada y puedan volver a introducirse como nuevos productos.
Eduardo Espejo Iglesias
Fide Tax & Legal
[1] Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas. Considerando 28.
[2] LGT art. 2.2.a): "Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.
[3] REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Articulo 20.4: las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular (letra s) la recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares.
[4] Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Artículo 2.3. Gestión de residuos de envases: «la recogida, la clasificación, el transporte, el almacenamiento, la valorización y la eliminación de los residuos de envases, incluida la vigilancia de estas operaciones y de los lugares de descarga después de su cierre de los vertederos. Se incluyen también las actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente ». En idénticos términos se refiere la letra n) del artículo 2 de la Ley 7/2022.
[5] LEY 7/2022, articulo 2.ac) «Productor del producto»: cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, llene, venda o importe productos de forma profesional, con independencia de la técnica de venta utilizada en su introducción en el mercado nacional. Se incluye en este concepto tanto a los que estén establecidos en el territorio nacional e introduzcan productos en el mercado nacional, como a los que estén en otro Estado miembro o tercer país y vendan directamente a hogares u otros usuarios distintos de los hogares privados mediante contratos a distancia, entendidos como los contratos en el marco de un sistema organizado de venta o prestación de servicios a distancia, sin la presencia física simultánea de las partes del contrato, y en el que se hayan utilizado exclusivamente una o más técnicas de comunicación a distancia, tales como correo postal, internet, teléfono o fax, hasta el momento de la celebración del contrato y en la propia celebración del mismo. Las plataformas de comercio electrónico asumirán, como productores de producto, las obligaciones financieras y de información, así como organizativas cuando proceda, en el supuesto de que algún productor comprendido en la definición del párrafo anterior y que esté establecido en otro Estado miembro o tercer país, actúe a través de éstas y no esté inscrito en los registros existentes sobre responsabilidad ampliada del productor ni dé cumplimiento a las restantes obligaciones derivadas de los regímenes de responsabilidad ampliada del productor. A tales efectos, la plataforma de comercio electrónico podrá llevar a cabo una inscripción única respecto de todos los productos afectados para los que asuman la condición de productor del producto, debiendo conservar un registro de dichos productos.
[6] DIRECTIVA 2008/98/CE introduce la responsabilidad ampliada del productor. La introducción de la responsabilidad ampliada del productor en la presente Directiva constituye uno de los medios para apoyar el diseño y fabricación de bienes que tengan plenamente en cuenta y faciliten el uso eficaz de los recursos durante todo su ciclo de vida, incluidos su reparación, reutilización, desmontaje y reciclado sin perjudicar a la libre circulación de bienes en el mercado interior. (28) La presente Directiva debe contribuir a ir transformando la UE en una «sociedad del reciclado», que trate de evitar la generación de residuos y que utilice los residuos como un recurso. En particular, el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente insta a la adopción de medidas destinadas a garantizar la separación en origen, la recogida y reciclado de flujos prioritarios de residuos. De acuerdo con este objetivo, y con vistas a facilitar o mejorar su potencial de valorización, los residuos se recogerán por separado siempre que sea viable desde el punto de vista técnico, medioambiental y económico, antes de someterlos a las operaciones de valorización que proporcionen el mejor resultado medioambiental global. Los Estados miembros deben incentivar la separación de los compuestos peligrosos de todos los flujos de residuos cuando sea necesario para lograr una buena gestión medioambiental.
[7] DIRECTIVA 94/62/CE de 20 de diciembre de 1994 relativa a los envases y residuos de envases. Considerando la necesidad de que todos aquellos que intervienen en la producción, el uso, la importación y la distribución de envases y productos envasados adquieran mayor conciencia del grado en que dichos envases se transforman en residuos, y de que acepten, de conformidad con el principio de que «quien contamina paga », la responsabilidad de dichos residuos; que el desarrollo y la aplicación de las medidas a que se refiere la presente Directiva supondrá y exigirá, en los casos en que proceda, una estrecha cooperación de todas las partes implicadas, con un espíritu de responsabilidad compartida;
[8] ECOEMBES (Ecoembalajes España SA) es el Sistema Integrado de Gestión (SIG) actualmente vigente creado para el flujo de residuos plásticos.
[9] Apartado F.1) Recipientes para alimentos, tales como cajas, con o sin tapa, utilizados con el fin de contener alimentos que :a) Están destinados al consumo inmediato, in situ o para llevar. b) Normalmente se consumen en el propio envase. c) Están listos para el consumo sin ninguna otra preparación posterior, como cocinar, hervir o calentar, incluidos los recipientes para alimentos utilizados para comida rápida u otros alimentos listos para su consumo inmediato, excepto los recipientes para bebidas, los platos y los envases y envoltorios que contienen alimentos.
[10] Los envases adheridos al SIG que gestiona Ecoembes se deben identificar con el símbolo Punto Verde, que garantiza que la empresa está cumpliendo con la Ley de envases.
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