Lectura: 8 min.
Inspirado en los instrumentos previstos en el Protocolo de Kioto, la Directiva 2003/87/CE estableció el «régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero», denominado «RCDE» de la UE, por el que se fijan las normas básicas del sistema de comercio de derechos de emisión en la Unión Europea (ETS EU). Su creación responde a la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, creando un incentivo o desincentivo económico que beneficia al medioambiente, en definitiva, un estímulo para reducir emisiones. Las emisiones se convierten en mercancía, y por lo tanto, objeto de comercio. En Europa, el «mercado de derechos de emisión» está basado en un sistema «cap and trade» (tope y comercio); «cap», debido a que las autoridades fijan un tope máximo de derechos de emisión para un horizonte que se va reduciendo progresivamente hasta alcanzar un número de derechos con arreglo a los objetivos de reducción. Y «trade», porque después de que los derechos hayan sido asignados o subastados, las instalaciones pueden comerciar con ellos en el mercado secundario, de acuerdo con sus necesidades e intereses. En resumen, el régimen RDCE EU obliga a los titulares de instalaciones generadoras de grandes emisiones a entregar cada año a las autoridades un número de derechos previamente adquiridos en subasta, por asignación gratuita o en el mercado secundario.
Sin embargo, es una realidad que al margen de los grandes emisores, existen múltiples fuentes menores, o dispersas, que liberan contaminantes a la atmósfera, cuyos efectos son significativos y respecto de las que no resulte factible obtener datos de manera individualizada. Son los denominados «sectores difusos», que abarcan las actividades no sujetas al comercio de derechos de emisión (ETS EU), y que son menos intensivos en el uso de la energía. Forman parte de esta categoría los sectores residencial, comercial e institucional, transporte, agrícola y ganadero; en definitiva, la industria no sujeta al comercio de emisiones, si bien sujetas a «emisiones máximas» permitidas para cada Estado miembro, para los años comprendidos entre 2021 y 2030 (Reglamento (UE) 2018/842).
Siguiendo la coherencia de reducir emisiones difusas, la Directiva (UE) 2023/959, modifica la Directiva 2003/87/CE, y crea un sistema de comercio de derechos de emisión propio y exclusivo para la combustión de combustibles en edificios, transporte por carretera y sectores adicionales (principalmente pequeña industria no cubierta por el ETS existente). Surge como mecanismo complementario de otras políticas y que opera «aguas arriba»; es decir, en lugar de exigir a los hogares y conductores de automóviles, obliga a adquirir derechos de emisión a los proveedores de combustible. De modo que a partir del 1 de enero de 2025, ninguna «entidad regulada» podrá llevar a cabo una actividad de suministro de combustible sujeta al régimen de derechos, a menos que dicha entidad esté en posesión de un permiso expedido por la autoridad competente.
Los sistemas energéticos se basan, fundamentalmente, en los combustibles. Durante la combustión, el carbono y el hidrógeno se convierten en dióxido de carbono (CO2) y agua (H2O), liberando la energía química del combustible en forma de calor. En general, este calor se utiliza para producir energía mecánica, generar electricidad o para el transporte. Por esta razón, el nuevo sistema de derechos de emisión se aplica las fuentes de emisión definidas en las Directrices del IPCC de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero: (a) La generación combinada de calor y plantas térmicas, en la medida en que producen calor en los sectores comerciales, institucionales y residenciales, directamente o a través de redes de calefacción urbana: (b) El transporte por carretera, a excepción del uso de vehículos agrícolas en carreteras pavimentadas; (c) Sector comercial o institucional; (d) Residencial; (e) Industrias manufactureras y de construcción.
El régimen se aplica a los proveedores de combustible, en particular, aquellos cuya actividad comporta el «despacho a consumo» de los combustibles que se utilizan para la combustión en los sectores de los edificios, el transporte por carretera y otros sectores. Por «despacho a consumo», se entiende a efectos de la Directiva 2003/87/CE, cualquiera de los siguientes supuestos:
- La salida, incluso irregular, de productos sujetos a impuestos especiales de un régimen suspensivo.
- La tenencia o almacenamiento de productos sujetos a impuestos especiales fuera de un régimen suspensivo, cuando no se hayan percibido impuestos especiales con arreglo a las disposiciones aplicables del Derecho de la Unión y de la legislación nacional.
- La fabricación, incluida la transformación de productos sujetos a impuestos especiales y la producción o transformación irregular, fuera de un régimen suspensivo.
- La importación de productos sujetos a impuestos especiales, a no ser que dichos productos se incluyan en un régimen suspensivo inmediatamente después de su importación, o la entrada irregular de productos sujetos a impuestos especiales, a menos que se extinguiera la deuda aduanera.
Por lo tanto, en principio, los titulares de los depósitos fiscales que suministran los combustibles, los distribuidores o redistribuidor, en caso de la electricidad y el gas natural, son las «entidades reguladas». Sus titulares además de solicitar el permiso para ejercer la actividad deberán adquirir derechos de emisión por los combustibles despachados a consumo, con excepción de los combustible utilizados en las actividades sujetas al RDCE EU, los combustibles que tengan cero emisiones (biomasa) y los residuos, peligrosos y urbanos utilizados como combustible. Sin embargo, a partir de 2027, los Estados miembros podrán ampliar el número de estas actividades, teniendo en cuenta su incidencia en el mercado interior, los posibles falseamientos de la competencia, la integridad medioambiental del régimen y la fiabilidad del sistema previsto de seguimiento y notificación.
Obligados a entregar derechos de emisión.
Está obligada a entregar derechos de emisión la «entidad regulada» que, de acuerdo con el capítulo IV bis de la Directiva 2003/87/CE, es toda persona física o jurídica, con excepción de cualquier consumidor final y que ejerza la actividad contemplada en el anexo III y que pertenezca a una de las categorías siguientes: 1) cuando el combustible pase a través de un depósito fiscal, el «depositario autorizado», sujeto al pago de los impuestos especiales que se hayan devengado; 2) cuando no sea un depositario autorizado, cualquier otro deudor del impuesto especial que se haya devengado, como el distribuidor o redistribuidor de gas natural y electricidad; 3) cualquier otra persona que deban registrar las autoridades para ser deudora del impuesto especial, incluida cualquier persona exenta del pago del impuesto especial referido al carbón, el coque y el lignito; 4) las personas responsables solidarias del pago del impuesto especial o cualquier otra persona designada por un Estado miembro.
De este modo, a partir del 1 de enero de 2025, ninguna «entidad regulada» podrá realizar actividades sujetas al sistema, a menos que dicha entidad regulada esté en posesión del permiso expedido por la autoridad competente, que dependerá de si la Autoridad considerará que dicha entidad es capaz de realizar un «seguimiento» y «notificar» las emisiones correspondientes a las cantidades de combustible despachadas a consumo.
Transferencia, entrega y cancelación de derechos de emisión.
A partir del 1 de enero de 2028, y a más tardar el 31 de mayo de cada año, la «entidad regulada» entregará una cantidad de derechos de emisión equivalente a las emisiones verificadas, correspondientes a la cantidad de combustibles despachados a consumo, durante el año natural anterior. Tales derechos de emisión son transferibles entre a) personas en la Unión, y b) personas en la Unión y personas en terceros países, donde tales derechos de emisión sean reconocidos; y se cancelarán en cualquier momento a petición de su titular.
Seguimiento de las emisiones.
Por aplicación del sistema de derechos de emisión, cada «entidad regulada» realizará un «seguimiento» para cada año natural -a partir de 2025-, de las emisiones correspondientes a las cantidades de combustible despachadas a consumo. Asimismo, se notificarán dichas emisiones a la autoridad competente el año siguiente, a partir de 2026, de conformidad con los actos de ejecución que se dicten al respecto. A partir del 1 de enero de 2028, a más tardar el 30 de abril de cada año hasta 2030, cada entidad regulada notificará el porcentaje medio de «los costes» relacionados con la entrega de derechos de emisión que «repercutieron» a los consumidores el año anterior, así como notificar antes de 1 de enero de 2025 sus emisiones históricas correspondientes al año 2024.
Por otra parte, la Directiva 2023/87CE contempla que la Comisión adoptará actos de ejecución relativos a las normas detalladas para evitar el doble cómputo y la entrega de derechos de emisión por las emisiones no contempladas, así como una «compensación financiera» a los consumidores finales de los combustibles, en los casos en que no pueda evitarse dicho doble cómputo o entrega. El cálculo de la compensación financiera para los consumidores finales de los combustibles, se basará en el precio medio de los derechos de emisión en las subastas celebradas.
Además, se contemplan una serie de medidas en caso de un aumento excesivo de los precios, cuando, durante más de tres meses consecutivos, el precio medio de los derechos de emisión en las subastas sea superior al doble del precio medio de los derechos de emisión durante los seis meses consecutivos anteriores en las subastas de los derechos de emisión; en ese caso, se retirarán 50 millones de derechos de emisión cubiertos por el presente capítulo de la reserva de estabilidad del mercado.
Así mismo, se contempla también la posibilidad de un aplazamiento del sistema de comercio de derechos de emisión hasta 2028, en caso de precios excepcionalmente elevados de la energía. Para ello se tendrán en cuenta los niveles de precio TTF de gas -el precio del contrato de futuros de gas a un mes vista negociado en el mecanismo de transferencia de títulos (TTF), gestionado por Gasunie Transport Services B.V.- para los seis meses naturales que finalicen el 30 de junio de 2026 cuando sea superior al precio medio del TTF de gas en febrero y marzo de 2022; y si el precio medio del petróleo crudo Brent –el precio de los futuros del petróleo crudo, utilizado como precio de referencia para la compra de petróleo-, para los seis meses naturales que finalicen el 30 de junio de 2026 sea más del doble del precio medio del petróleo crudo Brent durante los cinco años anteriores.
No obstante, un sistema de comercio de derechos de emisión que funciona según el esquema «cap and trade» tiene sus inconvenientes. Los niveles permitidos (techo) pueden fijarse con excesiva generosidad y las sanciones por incumplimiento pueden ser inferiores al coste de invertir en tecnologías más limpias. Incluso los datos que se disponen pueden ser poco fiables, pues un elevado número de sujetos obligados no disponen de dispositivos adecuados para monitorear y determinar la cantidad de emisiones. Otro inconveniente es el traslado de los costes de las emisiones a los consumidores, lo que desplazará la curva de oferta e incrementará el precio de mercado, como por ejemplo se ha observado en el mercado eléctrico. Por otra parte, a nivel internacional, cada país tiene sus propios estándares de contaminación, unos más estrictos que otros, lo que significa una deficiencia importante que reclama un sistema global de tope y comercio. Y por último, y no menos importante, la posibilidad de que el comercio de emisiones adquiera una vida propia desconectada de la ambiental, en la que el derecho de emisión, como instrumento financiero, sea lo trascendental.
