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La invasión de Ucrania por la Federación de Rusia en febrero de 2022 motivó la adopción por la Unión Europea de un amplio conjunto de medidas restrictivas destinadas a limitar la capacidad económica, tecnológica e industrial del Estado ruso para sostener el conflicto armado. Estas sanciones, aprobadas al amparo de la Política Exterior y de Seguridad Común, persiguen impedir el suministro de bienes, tecnologías y servicios que puedan reforzar el potencial militar, industrial o estratégico de Rusia, así como dificultar el acceso a determinados recursos esenciales para su economía.
Entre estas medidas ocupa un lugar central el Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, objeto de sucesivas modificaciones y ampliaciones, que establece un complejo sistema de prohibiciones y restricciones a la exportación de determinados bienes hacia Rusia. Sin embargo, el funcionamiento del Reglamento no responde a una simple relación cerrada de productos prohibidos, sino que exige un análisis técnico y jurídico de cada operación de exportación para determinar si concurren los requisitos que permiten aplicar la prohibición.
Los Anexos del Reglamento (UE) 833/2014 como instrumento de identificación de los productos
El Reglamento (UE) 833/2014 incorpora diversos listados de bienes, sustancias y tecnologías en sus Anexos —especialmente el Anexo VII y el Anexo XXIII y, por remisión, el Anexo I del Reglamento (UE) 2021/821— con el objetivo de identificar aquellos productos que pueden quedar sometidos a las restricciones impuestas por la Unión Europea frente a Rusia.
No obstante, la mera inclusión de un producto en alguno de estos Anexos no implica automáticamente que su exportación esté prohibida. Los Anexos constituyen únicamente el punto de partida para la aplicación del régimen sancionador, siendo necesario comprobar, además, que concurren los presupuestos materiales establecidos en cada precepto del Reglamento, tales como el destino final del producto, el uso previsto en Rusia o su capacidad efectiva para contribuir al desarrollo militar, tecnológico o industrial del país.
En consecuencia, la inclusión de un bien en un Anexo no constituye, por sí sola, una condición suficiente para calificarlo como producto prohibido, siendo imprescindible verificar los requisitos adicionales exigidos por el Reglamento para que la prohibición resulte aplicable.
| Anexo | Contenido | Norma | Observaciones |
| Anexo I | Bienes y tecnologías de doble uso | Reglamento (UE) 2021/821 | Lista general de productos de doble uso |
| Anexo VII | Bienes y tecnologías susceptibles de contribuir a la mejora militar o tecnológica de Rusia | Reglamento (UE) 833/2014 | Productos adicionales de doble uso |
| Anexo XXIII | Bienes industriales | Reglamento (UE) 833/2014 | Productos destinados a limitar la capacidad industrial rusa |
La identificación técnica de los productos prohibidos
El Reglamento (UE) 833/2014 y el Reglamento (UE) 2021/821 establecen un sistema de identificación estrictamente técnico de los productos afectados por las restricciones a la exportación. Lejos de describir las características físicas, composición o aplicaciones de cada bien, ambos Reglamentos recurren a sistemas internacionales de clasificación que permiten identificar los productos de forma objetiva e inequívoca.La identificación se realiza mediante dos instrumentos:
a) Códigos NC (Nomenclatura Combinada)
Los bienes industriales y manufacturados se identifican mediante los códigos NC (Nomenclatura Combinada), derivados del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías desarrollado por la Organización Mundial de Aduanas. Se trata de un sistema utilizado por más de doscientos países y uniones aduaneras que constituye el estándar internacional para la clasificación de mercancías y cuya estructura resulta obligatoria para los Estados que lo han adoptado.Desde el punto de vista jurídico, la clasificación arancelaria determina con precisión el producto afectado, sin que resulte admisible extender la prohibición mediante interpretaciones analógicas o por semejanza con otros productos.
b) Números CAS
Las sustancias químicas puras se identifican mediante el número CAS (Chemical Abstracts Service), identificador numérico único e internacional utilizado desde 1965 para individualizar cada compuesto químico con independencia de su denominación comercial, fórmula o grado de pureza.Este sistema garantiza una identificación inequívoca de las sustancias químicas, evitando cualquier incertidumbre derivada de las distintas denominaciones utilizadas en el comercio internacional.En consecuencia, el Reglamento utiliza ambos sistemas de forma complementaria. Mientras que los productos industriales se clasifican mediante códigos NC, las sustancias químicas puras aparecen identificadas mediante su correspondiente número CAS. Incluso determinados Anexos combinan ambos sistemas para abarcar tanto productos manufacturados como sustancias químicas específicas.Así, por ejemplo, el bisulfito de sodio figura identificado mediante su código NC, mientras que la 1-metil-2-pirrolidinona aparece identificada mediante su número CAS. Esta diferencia responde a la distinta naturaleza de los bienes regulados: el Anexo VII contiene principalmente sustancias químicas específicas, mientras que el Anexo XXIII presenta un contenido eminentemente industrial.
Los productos prohibidos y la Ley Orgánica 12/1995 de Represión del Contrabando
La inclusión de un producto dentro de los Anexos del Reglamento no determina automáticamente la existencia del delito de contrabando previsto en la Ley Orgánica 12/1995.El artículo 2 de dicha Ley considera constitutiva de delito, siempre que el valor de los bienes sea igual o superior a 50.000 euros, la exportación de géneros prohibidos realizada sin cumplir los requisitos legalmente establecidos, así como la exportación de productos de doble uso sometidos a autorización cuando ésta no exista o se hubiera obtenido fraudulentamente.Por su parte, el artículo 1.12 define los «géneros prohibidos» como aquellos cuya importación, exportación, circulación, tenencia, comercio o producción se encuentre prohibida expresamente por un tratado internacional, por una ley o por un reglamento de la Unión Europea, limitándose dicha prohibición exclusivamente a las actividades expresamente contempladas por la norma y durante el período de vigencia de ésta.De ello se desprende que, para que una exportación pueda calificarse como delito de contrabando por tratarse de un género prohibido, deberán concurrir acumulativamente los siguientes requisitos:
- Que el producto esté efectivamente prohibido conforme al Reglamento (UE) 833/2014.
- Que la operación de exportación recaiga sobre un producto concreto objeto de prohibición.
- Que, tratándose de productos de doble uso, no exista la preceptiva autorización de exportación.
- Que el valor individual de la operación alcance o supere los 50.000 euros.
Especial relevancia presenta este último requisito. Desde la perspectiva de la normativa aduanera, cada Documento Único Administrativo (DUA) constituye una operación autónoma, con identidad propia y valor independiente. En consecuencia, el umbral económico previsto en la Ley Orgánica 12/1995 debe examinarse respecto de cada operación individualmente considerada, sin que resulte procedente acumular el importe de diversas exportaciones realizadas durante un determinado período.
Los supuestos de prohibición previstos en el Reglamento (UE) 833/2014
El Reglamento (UE) 833/2014 configura un sistema de prohibiciones que no descansa únicamente en la inclusión de un producto en alguno de sus Anexos, sino también en la finalidad y la capacidad objetiva del bien para contribuir al fortalecimiento de las capacidades militares, tecnológicas o industriales de la Federación de Rusia. En consecuencia, la inclusión de un producto en un Anexo constituye únicamente un presupuesto previo de la prohibición, siendo necesario verificar, además, que concurren los requisitos materiales exigidos por cada uno de los preceptos del Reglamento.Desde esta perspectiva, la calificación jurídica de un producto exige un análisis en dos fases. En primer lugar, debe comprobarse que el bien figura efectivamente incluido en el Anexo correspondiente. En segundo lugar, resulta necesario valorar si, atendiendo a sus características técnicas, a su destino, al usuario final y al uso previsto, puede contribuir a alguno de los fines estratégicos cuya protección persigue el Reglamento.En este marco pueden distinguirse tres grandes categorías de productos sometidos a prohibición:
- Los productos y tecnologías de doble uso regulados en el Anexo I del Reglamento (UE) 2021/821 (artículo 2 del Reglamento 833/2014).
- Los productos incluidos en el Anexo VII susceptibles de contribuir a la mejora militar, tecnológica o al desarrollo del sector de la defensa y la seguridad de Rusia (artículos 2 bis y 2 ter).
- Los productos comprendidos en el Anexo XXIII que puedan contribuir al fortalecimiento de la capacidad industrial rusa (artículo 3 duodecies).
a) Productos susceptibles de contribuir a la mejora militar, tecnológica o al desarrollo del sector de la defensa y la seguridad de Rusia
El artículo 2 bis del Reglamento no prohíbe de forma indiscriminada todos los productos incluidos en el Anexo VII. La prohibición alcanza únicamente a aquellos bienes que, por sus características técnicas y por las circunstancias de la operación, puedan contribuir a reforzar las capacidades militares o tecnológicas de Rusia o favorecer el desarrollo de su sector de defensa y seguridad.La utilización de la expresión «puedan contribuir» pone de manifiesto que el Reglamento no exige acreditar un empleo militar efectivo o inmediato del producto, sino que basta con que exista una aptitud objetiva para reforzar dichas capacidades. No obstante, esa aptitud no puede presumirse automáticamente por el mero hecho de que el producto figure en el Anexo VII, sino que debe apreciarse atendiendo a las circunstancias concretas de cada exportación.Así, deberán valorarse elementos como la naturaleza técnica del producto, sus prestaciones, el destinatario, el usuario final, el uso declarado y cualquier otro dato que permita determinar si el bien puede incorporarse directa o indirectamente a actividades militares, al desarrollo tecnológico de sistemas de defensa o a infraestructuras relacionadas con la seguridad del Estado ruso.Precisamente por ello, el propio Reglamento contempla excepciones a la prohibición general cuando los productos, aun estando incluidos en el Anexo VII, se destinan a usos exclusivamente civiles o a usuarios finales no militares para determinadas finalidades expresamente autorizadas, como sucede, entre otras, con determinados usos médicos y farmacéuticos. Esta circunstancia confirma que la inclusión en el Anexo VII no constituye por sí sola una prohibición absoluta, sino que requiere un examen material de la operación de exportación.
b) Productos que puedan contribuir al fortalecimiento de la capacidad industrial de Rusia
Un planteamiento similar adopta el artículo 3 duodecies respecto de los productos enumerados en el Anexo XXIII. En este supuesto, la finalidad de la medida restrictiva no es impedir el suministro de bienes con aplicación militar directa, sino limitar el acceso de Rusia a productos que puedan reforzar su aparato productivo e incrementar su capacidad industrial.Aunque el Reglamento no define expresamente el concepto de «capacidad industrial», éste debe interpretarse conforme a su significado técnico y económico habitual, como la aptitud de una economía para producir bienes y prestar servicios a escala industrial mediante la utilización de infraestructuras, instalaciones, maquinaria, tecnologías, materias primas y demás medios de producción.La expresión «puedan contribuir» tampoco exige demostrar que el producto vaya a producir efectivamente un incremento de la producción industrial rusa, siendo suficiente que, objetivamente considerado, sea apto para favorecer, mantener o mejorar dicha capacidad productiva. Sin embargo, al igual que ocurre con los productos del Anexo VII, esta potencial contribución no puede presumirse automáticamente por la sola inclusión del bien en el Anexo XXIII, sino que requiere analizar las características del producto y las circunstancias específicas de la operación.En consecuencia, la prohibición prevista en el artículo 3 duodecies exige verificar, de forma acumulativa, que el producto se encuentra comprendido en el Anexo XXIII y que, por su naturaleza y destino, resulta objetivamente idóneo para fortalecer o mantener la capacidad industrial de Rusia. Solo cuando concurren ambos requisitos podrá afirmarse que la exportación queda comprendida en el ámbito de aplicación de la prohibición.
